Comment l’Espagne et l’Union Européenne peuvent contribuer à la formation d’un Maghreb uni

Auteur : Martin ORTEGA CARCELEN, chargé de recherche à l’Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union Européenne, Paris, et membre du Conseil Académique de l’OPEX.

Pour : OPEX, Madrid

Sujet : Comment l’Espagne et l’Union Européenne peuvent contribuer à la formation d’un Maghreb uni

Date : octobre 2006

LE CONTEXTE

L’immense majorité des citoyens du Maghreb sont en attente d’une amélioration significative des relations entre leurs pays qui leur permettraient de circuler et d’échanger entre eux facilement. Les intérêts de l’Espagne et de l’ensemble des pays européens coïncident pleinement avec ces attentes. Pour le reste des pays arabes comme ceux du continent africain, un processus d’intégration au Maghreb serait accueilli avec un grand intérêt. Les Etats-Unis ainsi que les autres acteurs externes soutiendraient sans aucun doute un tel processus. Certes, nous serions tous gagnants avec un Maghreb uni qui serait plus libre, indépendant, mûr et prospère. Mais pourquoi, donc, ce projet tarde à se réaliser ?

Précisons tout d’abord notre propos : l’intégration du Maghreb ne signifie ni sa stabilisation, ni l’endiguement des menaces qui émanent de cette région par le biais d’un cordon sanitaire. L’intégration du Maghreb n’implique pas l’apparition d’une entité dangereuse pour les Européens. Il s’agit plutôt de lancer un processus de coopération substantielle qui offrirait aux participants ainsi qu’à leurs peuples des modes de vie plus dignes d’une part, et qui, d’autre part, permettrait à l’Europe d’établir des relations plus fructueuses avec cette région du monde. Les avantages dans les domaines économique et social sont évidents. Par ailleurs, en ce qui concerne la sécurité du Maghreb, envisagée comme la sécurité durable de ses propres citoyens ainsi que des voisins, la meilleure forme de la garantir est une association étroite entre les Etats. L’objectif est clair. Ce qui ne l’est pas autant est le moyen de l’atteindre. D’autant plus qu’un énorme obstacle se dresse sur le chemin d’un tel rapprochement : la controverse concernant le Sahara occidental. Deux attitudes peuvent à ce propos être envisagées : il faut décider si cette controverse doit être résolue avant de lancer ce projet ou bien si l’on doit contourner l’obstacle afin d’essayer d’atteindre à terme, tout de même, l’objectif final.

Au Maghreb, les acteurs locaux doivent être eux-mêmes les protagonistes d’un nouveau processus de rapprochement. Pour rompre avec la l’inertie du passé, il faut désormais rendre effectives les idées de futur, de leadership et de courage. Nous sommes convaincus que les leaders actuels peuvent y parvenir, mais, si ce n’est pas eux, ce sera le rôle de leurs successeurs. L’histoire ne s’arrête pas, même si d’aucuns veulent entraver son chemin. Conjointement à cette initiative, les pays du Maghreb ont besoin de l’appui de l’Europe et du reste de la communauté internationale. Il faut donc trouver l’équilibre adéquat entre la participation active des maghrébins et le soutien de l’Europe comme associé principal.

Le gouvernement espagnol issu des élections de 2004 a déjà montré une attitude constructive envers le Maghreb. Le changement de la politique d’affrontement qui prévalait jusqu’alors avec le Maroc a, en effet, permis l’établissement d’une coopération bilatérale fructueuse. Le gouvernement espagnol a également cherché à avancer vers une solution négociée de la dispute sur le Sahara Occidental. Les relations avec l’Algérie occupent une place fondamentale dans les relations de l’Espagne avec le Maghreb puisque l’approvisionnement énergétique aura une importance croissante dans les échanges entre les deux pays. Dans ce contexte, l’attention portée par le Ministère des Affaires Étrangères dirigé par Miguel Angel Moratinos sur cette région voisine a été mise en évidence lors du séminaire portant sur « Le coût du non-Maghreb au tigre nord africain » qui a eu lieu à Madrid en mai 2006 et qui a reçu un soutien officiel. L’idée de ce séminaire était séduisante : impliquer dans le processus les grandes entreprises de la région afin de démontrer qu’une réconciliation entre les pays étaient non seulement souhaitable, mais engendrait également des bénéfices pour tous.

Cependant, les efforts espagnols se heurtent à trois problèmes sur lesquels nous devons revenir avec plus de précision : l’attitude des autres membres de l’Union Européenne, la controverse du Sahara occidental et l’inadéquation du cadre institutionnel en vigueur jusqu’à présent.

Toute action extérieure dirigée vers les régions voisines sera plus efficace s’il existe une position commune européenne pour la guider. L’initiative d’une quelconque politique envers l’espace méditerranéen, envers la Russie ou peu importe quelle autre région, qu’elle soit espagnole, française, allemande…etc., doit, au préalable, se transformer en une politique européenne pour qu’elle ait un certain impact ainsi que les chances minimales de réussir. Dans le cas contraire, elle demeurera une politique nationale sur laquelle l’Union Européenne sera divisée ; divisions que ses voisins ne manqueront pas de remarquer et de tourner à leur avantage, non sans un certain contentement. Or, pour définir une politique solide vis-à-vis du Maghreb, les responsables de l’action extérieure espagnole doivent pratiquement voyager davantage à Berlin, Bruxelles, Londres, Paris ou Rome qu’à Alger, Rabat et Tunis (ces deux listes sont présentées par ordre alphabétique).

Si l’Espagne croit réellement que le rapprochement entre les pays du Maghreb représente un intérêt vital pour l’Europe, elle devrait d’abord se concerter avec la France. Il est impossible de définir une politique européenne cohérente concernant le Maghreb sans un accord de principe solide entre l’Espagne et la France. Ensuite, il faudrait chercher le consensus avec Berlin, Londres et Rome, s’entretenir avec les autres pays méditerranéens de l’Union, préparer un plan, le défendre et convaincre, pour arriver à placer ce thème au rang des priorités dans l’agenda du Conseil de l’Union Européenne.

Le problème du Sahara occidental, en second lieu, a divisé les pays européens, ceux de la Ligue Arabe, de l’Union Africaine, des Nations Unies, et a désespéré James Baker qui avait mis en place, à Madrid, la Conférence de Paix pour le Moyen Orient de 1991 et qui prépare aujourd’hui un rapport dévastateur sur la guerre en Irak. Parvenir à une solution du contentieux semble difficile parce que les deux parties, par définition, doivent faire des concessions, et que lorsque éventuellement, lorsqu’on arrivera à un accord, il faudra beaucoup de temps et de volonté pour l’appliquer. Toutefois, d’un point de vue historique, il est possible d’affirmer qu’il existe une timide convergence des parties, ce qui ouvre une fenêtre d’opportunité. Parfois la fatigue contribue à l’accord. En effet, le contrôle territorial du Maroc lui a permis de formuler des objections au plan Baker II depuis l’été 2003, en s’attachant essentiellement au principe d’intégrité. Mais la situation réelle du Sahara s’est dégradée ces dernières années, et cela ne devrait pas continuer dans l’avenir. Le moment est venu de prendre, donc, des initiatives audacieuses. Le problème tient à ce qu’il n’existe pas, à ce jour, de forum adapté où l’on puisse négocier sérieusement. C’est pour cette raison qu’il faudrait créer un nouveau groupe de contact, comme le suggère la conclusion de ce Mémorandum. En outre, les positions espagnole et française se sont également rapprochées ces derniers temps. On observe une nouvelle entente entre l’Espagne et le Maroc alors que l’Algérie et la France cherchent à bâtir une relation stratégique de large portée. Reste donc à encourager un acte qui catalyse toutes ces forces dans le sens d’un rapprochement global du Maghreb.

Enfin, le cadre institutionnel actuel est insuffisant parce qu’il ne permet pas d’avancer vers une intégration du Maghreb qui serait pourtant souhaitable. En ce qui concerne les structures locales, l’Union du Maghreb Arabe a été conçue « du haut vers le bas » et elle n’a pas pu fonctionner de manière efficace jusqu’à présent. L’accord d’Agadir pour la libéralisation du commerce souffre de l’absence d’une nécessaire composante géopolitique. Pour ce qui est de la dimension euro-méditerranéenne, l’Espagne devrait être très attentive à ce qui est en train de se passer en Europe. Compte tenu des élargissements successifs de l’Union Européenne et les problèmes liés à la région orientale de la Méditerranée (surtout fruits de la divergence entre Israël et d’autres acteurs du processus), il était temps de mettre en place la sous-régionalisation du Processus de Barcelone, compatible avec la globalité du projet, ce qui aurait pu déclencher une relation privilégiée entre l’UE et le Maghreb. Un tel déroulement aurait permis d’avancer sur la voie de l’intégration et le développement de cette région. Une alternative qui va dans le même sens aurait été de renforcer le Groupe 5 + 5 en le transformant en un Groupe 5 + 5 + 1, incluant ainsi l’Union Européenne. Au lieu de cela, on a assisté à une certaine « dilution » du processus de Barcelone, que la célébration de son dixième anniversaire n’a pu empêcher.

Avec une soif d’homogénéité injustifiée, parce que chaque région est différente, la Commission et certains Etats membres ont élaboré la Politique de Voisinage de l’UE. L’homogénéité, en fait, est uniquement de nature administrative, puisque cette politique s’applique par le biais d’accords bilatéraux, ce qui engendre finalement une « bilatéralisation » de la politique étrangère européenne. Quel que soit le jugement que l’on portera sur cette nouvelle politique avec le temps, il est désormais clair que l’on ne prête pas assez attention aux relations des Etats voisins entre eux. Dans ces circonstances, ce que l’Espagne devrait faire, ce n’est pas justifier de manière fataliste la compatibilité entre un processus de Barcelone qui a du mal à trouver une réelle impulsion et une Politique de Voisinage aux fondements discutables, mais plutôt envisager la nécessité d’un cadre sous-régional où l’on reconnaîtrait l’importance et le potentiel du Maghreb. Le temps est maintenant celui des architectes et du retour du tableau noir des grands desseins où il est permis de penser de manière ambitieuse. Bien que, évidemment, l’objectif ne soit pas de construire de nouvelles institutions virtuelles, le but est d’identifier qui prend la responsabilité de projets concrets qui produisent un réel développement.

LES SCENARIOS

Loin de prétendre prédire le futur, les scénarios proposés développent des narratives cohérentes de ce qui pourrait vraisemblablement se passer, dans le but d’aider à la prise de décision actuelle. Quatre scénarios peuvent être imaginés au Maghreb.

(A) Le scénario « continuiste ».

En l’absence de grands changements politiques, les régimes actuels continuent à dominer la scène : les islamistes modérés obtiennent certains succès électoraux, mais ils ne parviennent pas à gouverner ; le terrorisme demeure une menace ; l’économie algérienne obtient les meilleurs résultats possibles en fonction du prix des hydrocarbures mais ces bons résultats ne se transforment pas en développement harmonieux, ce qui est entre autre dû au manque d’investissement extérieur, un problème qui se ressent également dans d’autre pays du Maghreb. D’autre part, le contentieux sur le Sahara occidental reste en l’état : il n’y a aucun progrès sur cette question. Dans de telles circonstances, l’IDH (Indice de Développement Humain) des Nations Unies ne s’améliore pas dans ces pays qui sont finalement exclus du processus de globalisation et qui souffrent par conséquent de fortes tendances à l’émigration.

(B) Le scénario révolutionnaire.

Dans plusieurs pays du Maghreb des gouvernements islamistes se mettent en place. Ceci peut arriver à travers des processus tels que les « révolutions de coton », accompagnées seulement par des manifestations et des troubles, ou bien à travers de coups d’Etat, où l’élément militaire est très présent. Dans un premier temps, il existe une grande tension entre les nouveaux gouvernements et leurs voisins, et cette nouvelle donne éveille la préoccupation de l’Europe. Mais rapidement s’impose une coexistence pacifique et un retour à la normale, bien que des petits incidents et des fortes déclarations concernant les affaires sociales, religieuses et morales, sur les relations avec les européens et sur les questions internationales du Moyen Orient, sont fréquents. Dans ce scénario, la question du Sahara Occidental s’envenime et la fermeté sur le tracé des frontières est toujours de mise, à moins que des régimes islamistes similaires ne s’installent en même temps dans les pays voisins.

(C) Le scénario commercial.

Les leaders politiques appuient la création d’un Marché Commun Maghrébin lors d’une conférence inédite, puis laissent ensuite le projet dans les mains des technocrates. Par le biais de conversations entre eux et avec les Européens, ces leaders sont parvenus à se convaincre qu’il fallait commencer le rapprochement par une politique de « petits pas » les uns envers les autres, afin de faciliter les relations commerciales et les échanges. Au lieu d’essayer de résoudre en premier lieu la controverse du Sahara Occidental, qui se présente comme inextricable, il est préférable de la laisser de côté pour le moment, d’appliquer seulement des mesures humanitaires consensuelles et d’identifier les questions techniques qui peuvent être traitées afin de promouvoir le commerce. L’Union Européenne et les pays méditerranéens européens décident de s’engager dans ce projet et promettent de l’aide. De plus, les Européens insistent sur le fait qu’il est nécessaire d’impliquer les partis islamistes modérés de chaque pays dans la conception de ce projet dans l’optique d’obtenir leur appui. L’atmosphère générale s’améliore et, en dépit d’une menace terroriste permanente, des signes montrent que les économies commencent à décoller.

(D) Le scénario de la surprise.

Dans un coup d’éclat, les leaders algérien et marocain ainsi que le Polisario annoncent un accord sur la dispute du Sahara Occidental. Tout le monde accepte une sorte d’ « Autorité Elargie » intégrée au Royaume du Maroc, dans laquelle les représentants du Polisario occuperont divers portefeuilles gouvernementaux, et un référendum est organisé. La frontière entre l’Algérie et le Maroc s’ouvre le mois suivant par un acte solennel auquel participent diverses personnalités internationales. Des élections législatives dans les divers pays concernés font basculer les gouvernements sans altérer ces évolutions parce qu’il existe un large consensus concernant la politique étrangère entre eux. Les capitales du Maghreb négocient, à marche forcée, la création d’une nouvelle institution supranationale qui aura une représentation unique à Bruxelles, en plus des ambassades nationales. On négocie également la formation d’une Université Islamique Intermaghrébine ainsi que celle d’une Force Intermaghrébine d’action conjointe pour les opérations de maintien de la paix et la gestion de crises. L’économie se réveille et les investisseurs internationaux découvrent un nouveau terrain dans cette région.

RECOMMANDATIONS

Tenant compte de l’analyse précédente, nous présentons les suggestions suivantes :

  1. L’intégration régionale du Maghreb devrait être une priorité non seulement pour l’Espagne, mais également pour L’Union Européenne dans son ensemble. Les bénéfices d’une telle intégration pour les Maghrébins eux-mêmes, pour les Espagnols ainsi que pour les Européens sont immenses.

  2. Dans le but d’avancer vers cet objectif, le gouvernement espagnol a trois options, lesquelles peuvent être formulées brièvement ainsi : (a) sans Paris ; (b) avec Paris et sans l’UE ; et (c) avec Paris et avec l’UE. Nous considérons que la troisième option est préférable, bien qu’elle n’oblige à un effort préliminaire de négociation intra-européen. A l’heure de convaincre les états membres de l’Union, il faut présenter le projet comme la méthode idéale pour introduire la prospérité dans une région voisine qui ne possède pas actuellement de grandes perspectives de développement. Des arguments supplémentaires pourraient être apportés : le succès d’un tel projet dans le monde arabe serait très significatif, et la création d’une « interface » entre une Europe riche et ancienne et un continent africain surpeuplé et pauvre serait très utile.

  3. Les protagonistes d’un processus d’intégration devraient être les pays du Maghreb eux-mêmes. La volonté et le désir existent déjà entre ces peuples. Il est nécessaire que les leaders et les élites de ces pays acceptent de sauter le pas. L’Union Européenne doit insister sur les avantages d’un rapprochement au Maghreb et doit promettre l’aide nécessaire.

  4. Dans le même temps, l’Espagne et les pays membres de l’Union Européenne doivent encourager l’avancement de la démocratie et le respect des droits de l’homme dans les pays du Maghreb (comme dans tous les autres pays du monde) avec plus de conviction. Cela signifie en particulier que l’on doit reconnaître l’importance des partis islamistes modérés dans les pays arabes et accepter de dialoguer avec eux. Les idéaux démocratiques, basés sur la dignité humaine, possèdent une force historique irrésistible. Ils finiront par s’imposer aussi au Maghreb, tôt ou tard, avec une teinte plus ou moins religieuse, de manière pacifique, violente ou bien spasmodique. Il est certain que chaque pays se dirige à son rythme vers cet objectif. Mais il est également vrai que, même en respectant ce rythme, nous devons maintenir fermement nos principes, puisque c’est le meilleur moyen d’aider les peuples concernés. L’union du Maghreb pourra se consolider à long terme à condition de continuer d’avancer, en même temps, sur le chemin de la démocratisation.

  5. En ce qui concerne l’obstacle majeur de l’intégration du Maghreb, le Sahara Occidental, le timide processus de convergence de points de vue entre les parties doit trouver un cadre idéal pour se concrétiser. Il faudrait créer une nouvelle table de négociation informelle sur le Sahara Occidental dans laquelle les parties pourraient négocier directement avec l’aide de l’Algérie, l’Espagne, les Etats-Unis, la France, les Nations Unies et l’Union Européenne (liste par ordre alphabétique). Au lieu de nommer un médiateur extérieur qui présenterait des possibles solutions, il est préférable d’ouvrir à fond un dialogue entre les parties, même s’il est discret au début, dans un cadre propice, ce qui pourrait permettre, à terme, d’offrir des garanties et du financement le cas échéant.

  6. En outre, dans la redéfinition de l’espace régional approprié, il faut avoir à l’esprit que le Maghreb central (Algérie, Maroc et Tunisie) pourrait constituer un espace beaucoup plus abordable que le grand Maghreb (Algérie, Lybie, Maroc, Mauritanie et Tunisie). Dans tous les cas, ce sont les pays concernés eux-mêmes qui doivent décider. Mais cette décision devrait être basée sur des critères pratiques et non sur de vagues idées qui ont déjà démontré leur difficile opérationnalisation. De plus, la création d’une association forte au sein du Maghreb central peut se combiner avec le maintien (et même le renforcement) de l’UMA.

  7. Il faut reconsidérer sérieusement les instruments institutionnels qui rendent possibles le dialogue et la coopération entre les rives nord et sud de la Méditerranée Occidentale. Sans préjudice de la Politique de Voisinage de l’UE, il est ici proposé de créer au sein du Processus de Barcelone un « Ensanche » (comme on appelle un quartier de Barcelone), c’est-à-dire, une association subrégionale à laquelle participeraient l’Union Européenne et les trois pays du Maghreb central. Ce cadre subrégional servirait à coordonner l’assistance requise par les pays du Maghreb afin d’avancer vers l’intégration. Également, l’on pourrait traiter dans ce cadre des questions d’intérêt commun en profondeur : développement économique, mouvements migratoires, terrorisme et crime organisé. Une autre alternative serait un nouveau lancement du Groupe 5 + 5 élargi de l’UE. Les réunions des Ministres de la Défense de ce groupe démontrent qu’il existe un espace pour progresser. Cependant, le fait que la Libye et la Mauritanie ne participent pas au Processus de Barcelone introduirait des problèmes additionnels.

  8. Enfin, la restructuration institutionnelle ne doit pas se faire dans un esprit simplement « esthétique ». Il faudrait identifier des projets spécifiques et tangibles qui serviraient de moteurs pour l’intégration du Maghreb : par exemple, dans les domaines des infrastructures, des transports, du dialogue entre sociétés et partis politiques (y compris les islamistes), de l’éducation, de la santé, etc. Pour un fonctionnement efficace de ces projets, il faut trouver l’équilibre adéquat entre financement public et privé ainsi qu’entre la direction de ces projets, que les maghrébins assureraient, et l’aide que les Européens fourniraient.

Traduit de l’espagnol par Adeline Joffres.

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