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Nathan J. Brown
À mesure que la guerre se poursuit, la détérioration de la gouvernance, de la sécurité et de l’ordre public sera probablement aggravée par l’absence d’horizon politique, de processus diplomatique ou de perspectives d’avenir.
Les premières réactions à l’attaque sanglante du Hamas contre des Israéliens le 7 octobre et à la déclaration de guerre d’Israël se sont concentrées sur le court terme : quelle serait la force de la réaction d’Israël et quels seraient ses objectifs de guerre ? C’est précisément cette réflexion à court terme – de la part des dirigeants israéliens, palestiniens, américains et autres, qui cherchaient à reporter les problèmes plutôt qu’à les résoudre – qui a contribué à la crise actuelle. Israël a finalement énoncé des objectifs de guerre, mais ils sont très ambitieux : évincer le Hamas du gouvernement et détruire sa capacité militaire. Cette clarté nouvelle, quoique limitée, a poussé les discussions publiques et les réunions privées et officielles à commencer les arrangements pour le lendemain.
Mais il n’y a aucun signe de consensus, et même les déclarations faisant autorité les plus détaillées manquent de clarté. Les commentaires du secrétaire d’État américain Antony Blinken du 31 octobre étaient les plus précis proposés à ce jour, mais ils suggéraient seulement que les États-Unis et d’autres pays envisageaient « une variété de permutations possibles ». Il a pensé qu’une « Autorité palestinienne (AP) efficace et revitalisée » devrait finalement gouverner Gaza, mais n’a donné aucun indice sur la manière de rendre l’Autorité palestinienne efficace ou de vaincre l’opposition israélienne. Il a seulement suggéré vaguement qu’entre-temps, « il existe d’autres arrangements temporaires qui pourraient impliquer un certain nombre d’autres pays de la région. Cela pourrait impliquer des agences internationales qui contribueraient à assurer à la fois la sécurité et la gouvernance. Parmi les candidats proposés pour ce rôle intérimaire figurent des États arabes et les Nations Unies, soutenus par d’autres organisations internationales gouvernementales et non gouvernementales.
LES BONNES QUESTIONS
Ce manque de clarté a une cause : la question « Comment Gaza devrait-elle être gouvernée une fois la guerre terminée ? » se révélera probablement sans bonnes réponses et ne sera même pas le bon point de départ. Au lieu de cela, de meilleures questions se posent : que signifie évincer un parti comme le Hamas de la gouvernance alors qu’il domine tous les niveaux du gouvernement de Gaza ? Qu’est-ce que cela signifie pour Israël de tenter de mettre fin à la capacité militaire du Hamas, un mouvement social doté d’une aile militaire qui supervise également la sécurité publique, l’administration et d’autres fonctions gouvernementales – en particulier lorsqu’il opère à la fois en surface et en sous-sol ? Que signifie la victoire ? Et quels que soient ses objectifs, qu’est-ce qu’Israël réalisera réellement ? Comment saura-t-on que la guerre est finie ? Ces meilleures questions montrent pourquoi c’est une erreur dans les scénarios de supposer un « lendemain » comme s’il s’agissait d’une guerre conventionnelle qui céderait clairement et proprement la place à des arrangements d’après-guerre convenus ou imposés.
De nombreux scénarios reposent sur ce que les acteurs devraient faire plutôt que sur ce qu’ils sont susceptibles de faire, ce qui est également trompeur. De tels scénarios risquent également de sous-estimer sérieusement les difficultés de toute diplomatie. Les décideurs politiques devraient plutôt examiner la manière dont le déroulement des événements affectera ce que les acteurs sont susceptibles de faire et la manière dont la violence pourrait aggraver les divisions. La gouvernance de Gaza pourrait être si gravement compromise qu’une désintégration politique accompagnée d’une détérioration sociale et économique est bien plus probable que n’importe quel arrangement idéal (ou même gérable).
DES RÉSULTATS FLOUS
Il semble également raisonnable de supposer – et cela devient effectivement rapidement le cas – que l’opération militaire israélienne tuera de nombreux civils et détruira une partie de Gaza, y compris les logements, les infrastructures et des aspects critiques de la vie civile. Israël imposera très probablement d’importantes zones tampons militaires à l’intérieur de Gaza qui seront inaccessibles aux Palestiniens pendant un certain temps, voire indéfiniment. À mesure que les combats s’apaisent, la position militaire israélienne actuelle à Gaza resserrera probablement la frontière et augmentera la capacité des forces de sécurité à mener des incursions dans les zones peuplées.
Il est peu probable qu’Israël réintroduise des colons à Gaza, mais de futures mesures militaires pourraient inclure la mise en place d’installations militaires à Gaza. Israël ne sera pas en mesure de dominer Gaza au même degré que la Cisjordanie, mais ce niveau de contrôle n’est de toute façon pas nécessaire, car le principal objectif d’Israël à Gaza est d’empêcher les milices gazaouies d’attaquer Israël plutôt que de protéger ses colons.
En plus de déplacer les habitants de Gaza à l’intérieur de Gaza, l’opération militaire israélienne pourrait forcer un nombre important de personnes à quitter Gaza pour se rendre dans la péninsule du Sinaï, malgré le blocus égyptien. Cette possibilité semble s’éloigner, à la fois en raison des pressions extérieures et de la très vive résistance égyptienne. Mais des déplacements de population se produisent déjà dans la bande de Gaza, alors que les habitants de Gaza fuient les combats et sont avertis par Israël que leur vie est en danger s’ils ne le font pas. Et de nouveaux déplacements et dépeuplements pour créer des zones tampons enfermeront encore davantage de nombreux habitants de Gaza dans des enclaves ténues au sein d’enclaves. Certaines parties du nord de Gaza pourraient être en pratique annexées – du moins en termes de sécurité – et transformées en zone militaire israélienne fermée.
ACTEURS EN ÉVOLUTION
Plutôt qu’un « jour d’après », ce qui semble plus probable est un passage d’un combat intensif à un combat de bas niveau sans solution claire. Des efforts seront certainement déployés pour trouver des arrangements. Mais la conséquence diplomatique la plus notable des combats pourrait être que la diplomatie devient encore plus difficile. La coordination nécessaire pour prendre des dispositions concernant les fonctions de gouvernance peut être extrêmement difficile à réaliser.
Et les changements au sein de chaque acteur risquent de compliquer encore davantage les choses.
Il est peu probable que le Hamas soit détruit, même s’il subira sans aucun doute d’énormes pertes. Il se peut que l’aile politique du mouvement – dans la mesure où elle opère en surface – soit une cible plus douce que l’aile militaire, qui est à la fois endurcie et déjà partiellement clandestine. Il existe une possibilité significative que la branche militaire accroisse réellement son emprise sur l’organisation – et qu’elle identifie toute gouvernance d’après-guerre qui cible le mouvement comme une collaboration avec les efforts israéliens visant à l’éliminer.
Les États-Unis ont joué un rôle dramatique dans les premières étapes de la guerre, en harmonisant les processus décisionnels américains et israéliens d’une manière sans précédent. Les États européens ont suivi leur tendance générale à suivre les États-Unis tout en plaidant un peu plus publiquement en faveur des vies civiles et d’une diplomatie à long terme. Le résultat pourrait être que les États-Unis acquièrent une réelle influence auprès d’Israël – alors que de nombreuses personnes dans la région se méfient de plus en plus des États-Unis et exercent de très fortes pressions sur leurs gouvernements pour qu’ils ne coopèrent pas avec la diplomatie américaine.
Les institutions multilatérales sont bien plus compétentes en matière de prestation de services et d’aide humanitaire que de gouvernance. Certains (comme l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient, ou UNRWA) mènent des opérations étendues dans certains secteurs (notamment l’éducation), mais il est peu probable qu’ils souhaitent étendre ces programmes, surtout s’il y a une résistance parmi eux. une partie de la population. Les pertes déjà subies par ces agences et l’extraordinaire vitriol dirigé par les responsables israéliens contre le secrétaire général de l’ONU augurent mal d’arrangements constructifs si les combats s’améliorent.
Les États arabes n’ont jamais souhaité être rendus responsables de Gaza ; cette préférence sera probablement renforcée. Ils ne sont pas non plus susceptibles de s’unir pour gérer un problème qui, selon eux, a été causé par l’insouciance des autres. Les quelques expériences d’implication multilatérale des États arabes dans des accords de « maintien de la paix » ou de sécurité ne fournissent pas de modèles positifs. En bref, il est peu probable que les États arabes acceptent de jouer un rôle. Et dans le cas peu probable où ils seraient persuadés d’intervenir, une telle implication serait probablement inefficace pour assurer l’administration, et encore moins la sécurité.
La position future d’Israël est inconnue même de la plupart des Israéliens. À court terme, il existe une unité derrière un effort militaire, mais les fissures sous-jacentes dans la société israélienne semblent plus différées que résolues. Le camp nationaliste religieux a perdu sa centralité avec l’expansion de la coalition gouvernementale israélienne, mais il conserve pour l’instant des ministères clés, et les activités violentes de ses citoyens contre les Palestiniens de Cisjordanie se sont intensifiées. Sa vision d’ annexion des terres mais de refus des droits aux habitants non juifs a déjà beaucoup progressé. Les dirigeants militaires et sécuritaires du pays sont tous deux à la tête d’une grande partie de la réponse du pays, mais ils sont également accusés de ne pas avoir détecté les signes indiquant que le Hamas allait attaquer ; les tensions entre les dirigeants et les politiciens de droite semblent être juste sous la surface. Les principales personnalités politiques et sécuritaires israéliennes sont divisées quant à savoir si l’Autorité palestinienne à Ramallah est gênante, hostile ou un partenaire potentiel, mais l’idée selon laquelle les Palestiniens constituent une communauté nationale qui devrait être traitée comme telle n’est acceptée que dans certaines poches du spectre politique israélien. . La configuration politique en Israël est instable, et la position et la composition des dirigeants du pays dans un an sont difficiles à prévoir.
ALORS, COMMENT GAZA SERA-T-ELLE GOUVERNÉE ?
Ces acteurs en évolution auront du mal à concevoir un nouveau système de gouvernance pour Gaza.
Gaza est gouvernée de diverses manières par le Hamas depuis 2006, et seule une minorité de Gazaouis se souvient de quelque chose de différent. Le Hamas n’est pas particulièrement populaire – il bénéficie certes d’un certain soutien enthousiaste, mais uniquement de la part d’une minorité. Mais demander aux Gazaouis qui ils soutiennent est en partie hors de propos : aucun Palestinien n’a eu voix au chapitre dans le choix de ses dirigeants depuis 2006. Une étrange coïncidence d’intérêts entre divers acteurs internationaux et nationaux s’est formée pour empêcher des élections significatives. La résignation est la monnaie de la politique populaire.
Entre-temps, l’administration et la gouvernance de la bande de Gaza ont progressivement évolué vers un État-parti qui se trouve désormais dans la ligne de mire des efforts militaires israéliens. Alors, quel sera le sort de cette structure – et des personnes qu’elle a gouvernées ?
Les habitants de Gaza vivront pendant un certain temps dans les bâtiments et les structures de fortune qui subsistent. Toute reconstruction exclura des parties importantes de Gaza. Le commerce, l’industrie manufacturière, l’agriculture et d’autres entreprises seront effectivement détruits, rendant les Gazaouis complètement dépendants de l’aide humanitaire. Autrefois « enclave assiégée », Gaza sera réduite à un « supercamp » de personnes déplacées à l’intérieur du pays.
Israël a ici le choix : son engagement initial de tuer tous les membres du Hamas s’est évanoui, mais on ne sait toujours pas comment les forces israéliennes traiteront les bureaucrates, les enseignants, les juges, les inspecteurs et la police du Hamas. Israël va-t-il simplement attaquer et cibler la branche militaire du Hamas ? Tentera-t-il d’arrêter, d’assassiner ou d’ignorer des représentants du gouvernement ? Sera-ce systématique ou ponctuel ? Les structures de gouvernance à Gaza seront-elles décapitées, décimées ou partiellement neutralisées ?
La désintégration du gouvernement central à Gaza n’est pas sans précédent. Après sa victoire électorale en 2006 aux élections de l’Autorité palestinienne, et même après la scission de cet organe en 2007 qui a laissé le Hamas aux commandes de Gaza, le Hamas a exercé un contrôle plus strict sur la sécurité et le cadre politique à Gaza. Mais au départ, elle n’avait pas un contrôle total sur les services traditionnellement gérés par les gouvernements, et certains domaines clés échappent encore à sa surveillance. Une grande partie de la fonction publique de Gaza est restée sur les effectifs de Ramallah, mais lorsque la Cisjordanie a ordonné à de nombreux employés de nombreux secteurs de Gaza de rester chez eux, le résultat a été que le gouvernement du Hamas a embauché une grande partie de son propre personnel. Au fil du temps, une grande partie de l’appareil de gouvernance a recommencé à fonctionner, certaines parties (telles que l’éducation) étant coordonnées avec la Cisjordanie, mais le Hamas plaçant presque toutes les structures sous la direction de ceux qui étaient loyaux ou acceptaient le Hamas comme inévitable.
Mais le contrôle du Hamas n’a jamais été total. Le gouvernement de Gaza ne pouvait pas subvenir à tous les besoins de sa population et les organismes internationaux sont intervenus. En fait, ces organisations étaient pratiquement les seules institutions à Gaza à ne pas être sous le contrôle de ce qui était en train de devenir un parti-État. Par exemple, une usine de dessalement était gérée par le Fonds des Nations Unies pour l’enfance, une centrale électrique gérée par l’Autorité palestinienne de l’énergie et des ressources naturelles, certaines écoles gérées par l’UNRWA et les salaires du personnel hospitalier étaient payés par Ramallah. Cette configuration était nécessaire pour éviter que les services essentiels ne soient interrompus lorsque la communauté internationale a boycotté le Hamas et pour faciliter une coopération vitale avec Israël dans la gestion de ces services.
RÉINVENTER LA ROUE OU LA CASSER ?
La plupart des idées sur le « lendemain » qui supposent la disparition prochaine du Hamas semblent inspirées par l’ensemble des systèmes de gouvernance ad hoc développés pour fournir des services sociaux alors qu’Israël bloquait Gaza et que la plupart des acteurs internationaux boycottaient son gouvernement. Les propositions reposent sur l’élargissement des arrangements ad hoc avec moins d’implication (voire aucune) des structures autrefois dirigées par le Hamas. Ceux qui insistent sur la fin du règne du Hamas ne précisent pas ce qu’ils veulent dire, mais même un scénario moins ambitieux ne laisserait intactes que les structures de niveau inférieur.
La question n’est pas de savoir si Israël « réoccupera » Gaza. Les aspects les plus pénibles de l’occupation israélienne n’ont jamais pris fin : ce qui a pris fin avec les Accords d’Oslo, c’est le rôle important joué par Israël après 1967 dans la supervision de l’administration et de la sécurité intérieure en dehors des colonies ; ce qui a changé en 2005, c’est le retrait des colonies israéliennes et la présence militaire qui en a résulté. Alors que certains membres de la droite israélienne parlent de restaurer les colonies et même d’expulser les Palestiniens, des voix plus fortes semblent suggérer qu’Israël cherchera à confier l’administration à quelqu’un d’autre.
Ainsi, les plans « du lendemain » se concentrent sur la surveillance et le contrôle de l’appareil gouvernemental à Gaza – peut-être en élargissant considérablement le cadre d’avant 2023 pour certains services, avec une plus grande implication des agences des Nations Unies et des organisations parrainées au niveau international et éventuellement une certaine implication de l’Autorité palestinienne ou des Arabes. Les commentaires de Blinken ont rassemblé toutes ces possibilités en une seule.
Il n’y a pas de véritable précédent dans l’histoire de Gaza pour des arrangements aussi souples : depuis que la bande de Gaza est devenue une entité distincte à la fin de la guerre de 1948, l’Égypte, Israël, l’Autorité palestinienne et le gouvernement dirigé par le Hamas se sont tous relayés pour superviser le développement de Gaza. l’administration, la prestation de services et la sécurité.
Alors, qui superviserait l’ensemble des agences des Nations Unies, des diverses agences d’aide internationale, des organisations non gouvernementales, des éléments de l’Autorité palestinienne et des restes de la bureaucratie gazaouie ? Les différents candidats présentés semblent chacun invraisemblables.
Il est peu probable que l’Autorité palestinienne rétablisse son cadre institutionnel et juridique d’avant 2007. Premièrement, la politique israélienne de longue date consistant à déconnecter Gaza de la Cisjordanie et à traiter Gaza comme une non-entité en termes politiques et gouvernementaux devrait être complètement inversée, ce qui semble peu probable. Deuxièmement, l’Autorité palestinienne manque déjà de soutien populaire ; être considéré comme l’agent de l’invasion israélienne et de la complicité américaine – comme la plupart des Palestiniens le verraient – pourrait être proche du suicide. L’AP est claire sur ce point ; son Premier ministre a déclaré : « Que l’Autorité palestinienne se rende à Gaza et gère les affaires de Gaza sans solution politique pour la Cisjordanie, comme si cette Autorité palestinienne montait à bord d’un F-16 ou d’un char israélien ? Je ne l’accepte pas. Notre président [Mahmoud Abbas] ne l’accepte pas. Aucun de nous ne l’acceptera. Et le comportement obstinément passif de l’AP est cohérent avec cette position : les responsables de l’AP ont lancé une initiative pour s’engager dans une réponse humanitaire à Gaza. Ils ne s’engagent pas dans une communication stratégique pour promouvoir un cessez-le-feu. Il n’y a pas de dialogue politique avec le Hamas ni avec d’autres factions palestiniennes. En plus de cela, l’administration potentielle de l’AP serait sous le contrôle sécuritaire total d’Israël, à l’instar de la zone C de Cisjordanie. Ce contrôle total renforcerait probablement l’image de l’AP en tant qu’« entrepreneur » israélien. Une Autorité palestinienne « revitalisée », capable d’assumer l’administration et d’assurer la sécurité à Gaza, semblerait nécessiter à la fois des élections et un processus diplomatique très musclé dans un horizon acceptable. Ni l’un ni l’autre n’est probable ; ceux qui réclament désormais une AP « revitalisée » sont précisément les mêmes acteurs qui ont résisté à de telles mesures pendant de nombreuses années.
Il est peu probable que l’ONU ou toute coalition internationale soit efficace au-delà de la fourniture de certains services. Des comparaisons trompeuses avec le Kosovo ou l’Irak occultent le contexte bien plus hostile : à lui seul, l’UNRWA a déjà vu soixante-trois de ses employés tués ; Les responsables israéliens ont infligé des reproches extraordinaires aux hauts responsables de l’ONU ; et la sécurité intérieure s’est dissoute à Gaza. Pour que l’ONU mette en place une mission politique ou de maintien de la paix, il faudrait qu’un haut degré de consensus soit possible au sein du Conseil de sécurité de l’ONU, qui est déjà profondément divisé sur de nombreuses questions mondiales.
Une gestion régionale semble encore moins plausible. Pourquoi les pays de la région voudraient-ils assumer la responsabilité d’administrer Gaza sous le contrôle militaire d’Israël ? Et pourquoi Israël voudrait-il que les acteurs régionaux aient le contrôle militaire de Gaza ?
Ainsi, même si certains de ces acteurs pourraient être impliqués d’une manière ou d’une autre dans certaines activités – en particulier dans la fourniture de services – aucun d’entre eux, agissant individuellement ou conjointement, n’aurait l’intérêt, la capacité ou la capacité de s’imposer à Gaza en tant qu’autorité suprême. Beaucoup pourraient être disposés à fournir de l’eau, des travailleurs humanitaires, des fournitures scolaires et de la nourriture. Les États-Unis pourraient faire pression sur Israël pour qu’il autorise la fourniture d’électricité et de carburant. L’accès de Gaza aux systèmes financiers internationaux pourrait être rétabli.
Mais dans un avenir prévisible, il n’y aura pas de gouvernement central à Gaza. Non seulement aucune force ne sera en mesure d’assurer la sécurité en termes de sécurité publique et d’ordre public fondamental, mais en outre, des raids israéliens continus ou des attaques du Hamas contre des collaborateurs présumés pourraient se poursuivre.
Dans ce contexte, l’ordre public sera probablement assuré – si tant est qu’il le soit – par des comités de camp et des gangs autoproclamés. Et cette détérioration au niveau de la gouvernance, de la sécurité et de l’ordre public sera probablement aggravée par l’absence d’horizon politique, de processus diplomatique ou de perspectives d’avenir : les Gazaouis se verraient offrir un présent décourageant et un avenir d’apatridie et de déni de dignité, les droits nationaux et les droits individuels.
Cela ressemble moins au lendemain d’un conflit qu’à un long crépuscule de désintégration et de désespoir.
Carnegie Endowment for International Peace, 03/11/2023
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