Sahara Occidental : Note suite au rejet par le PE du protocole de pêche 2011-2012

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Résumé : Le Maroc et l’Union européenne ont engagé en 2012 des discussions exploratoires sur la coopération en matière de pêche maritime, à la suite du rejet par le Parlement européen du protocole de pêche 2011-2012. Une note diplomatique analyse les causes de cette rupture, que le Maroc attribue principalement à la Commission européenne, au Parlement européen et, dans une moindre mesure, à l’Espagne, écartant toute responsabilité marocaine.

Rabat dénonce un processus européen politisé, fondé sur une évaluation jugée biaisée et incomplète, ainsi que des pressions ayant fragilisé la mise en œuvre de l’accord. Le texte critique également les orientations proposées par la Commission européenne pour un nouveau protocole, estimant qu’elles ignorent les spécificités du secteur halieutique marocain, empiètent sur la souveraineté nationale et introduisent des exigences politiques inacceptables.

Le Maroc appelle à une réévaluation conjointe et objective de l’accord précédent, à une redéfinition du cadre de coopération et à une révision à la hausse de la contrepartie financière. En conclusion, le document juge le modèle actuel des accords de partenariat de pêche de l’UE inadapté au niveau de développement du secteur halieutique marocain et plaide pour un cadre de coopération renouvelé, aligné sur la stratégie nationale Halieutis.

TEXTE DE LA NOTE

Note en perspective des premières discussions exploratoires dans le domaine de la coopération en matière de pêches maritimes entre le Maroc et l’UE

Suite à la visite le 20 avril 2012, à Rabat, de la Commissaire européenne en charge de la pêche maritime, le Maroc et l’UE ont convenu de mener des discussions exploratoires dans le domaine de la coopération en matière de pêches maritimes avec comme premier objectif de clarifier certains points liés notamment à la souveraineté marocaine sur sa Zone Economique Exclusive (ZEE) et définir ensuite les principes d’un éventuel nouveau protocole de pêche. A cet effet, les deux parties ont décidé de tenir une réunion à Rabat, les 6 et 7 juin 2012.

A la veille de la tenue de cette rencontre et à la Demande du Département des pêches maritimes (DPM), la Direction Générale des Affaires Maritimes et de la Pêche (DG MARE) à la Commission européenne (CE) a élaboré une note, qu’elle a envoyée au DPM, concernant les « principes généraux devant guider la négociation ».

Eu égard aux importants enjeux et à la sensibilité de la relation halieutique Maroc-UE, un rappel des événements qui ont marqué cette relation récente en matière de pêche maritimes entre les deux parties serait à même d’aider à mieux élaborer les principes devant régir les modalités d’un éventuel futur protocole. En effet, l’identification des responsabilités (CE, Parlement européen-PE- et Espagne principalement) ayant entraîné le rejet en question contribuerait à envisager un cadre plus serein de coopération technique et commerciale à l’abri des considérations politiques.

En perspective de la tenue de cette rencontre, il appartient à la partie marocaine de souligner dès l’ouverture des premières discussions exploratoires les éléments ci-dessous :

• La réunion en question vise à apporter des éclaircissements sur certains points qui vont être déterminants pour la poursuite de la coopération en la matière entre les deux parties. En effet, cette question de clarification devrait passer par deux étapes :

a/ la première consiste à répondre à la question suivante : Pourquoi et comment sommes nous arrivés à cette situation ?

• Lors du processus européen destiné à adopter le protocole 2011-2012, le PE et la CE se sont focalisés sur les conclusions non fondées d’une étude dite « ex-post », menée par un bureau d’études privé, lequel a utilisé des données dépassées et incomplètes pour l’évaluation non pas du protocole soumis à examen du PE mais de l’Accord de Partenariat dans le secteur de la Pêche (APP) Maroc-UE venu à échéance le 27 février 2011;
• Outre le fait qu’il était infondé, ce rapport d’évaluation ne couvrait qu’une période courte de l’APP (2 ans sur 4 ans 2007-2011), et présentait diverses lacunes et insuffisances ;
• Les services de la CE n’ont en aucun moment présenté leur propre évaluation de la mise en œuvre de l’APP ;

• La tonalité souvent positive reprise dans les procès verbaux des réunions des cinq commissions mixtes n’a pas été mise en exergue.

b/ La deuxième étape consiste à rappeler la pression exercée par la CE dont elle a fait montre lors de la négociation, à la fois, du nouvel APP, en juillet 2005, (après un arrêt de pêche dans la ZEE marocaine de plus de 6 ans) et de l’extension d’une année du protocole en février 2011. Cette précipitation de la part de la partie européenne a conduit inévitablement à l’omission de certaines dispositions qui a généré des difficultés dans la mise en œuvre de l’accord.

• La décision unilatérale de la Présidence de la Commission Pêche au PE d’adosser à la résolution sur le protocole pêche Maroc-UE -2011/2012- une autre résolution politique qui a offert l’opportunité à certains eurodéputés, connus pour leur hostilité à l’égard du Maroc, de polluer le débat lors de l’examen du protocole.

• La décision surprenante du PE de désigner en tant que rapporteur un membre (M. Carl HAGLUND) du groupe politique ALDE alors que les plus importants groupes politiques PPE et S&D disposaient de toutes les conditions légales requises pour se voir confier la rédaction du rapport sur le protocole 2011-2012.
• L’absence totale des responsables de la CE durant tout le processus d’examen du rapport ou une présence rare qui a surtout compliqué et pollué davantage le débat sur l’APP au sein du PE.
• La responsabilité du rejet par le PE du protocole 2011-2012 n’incombe donc pas au Maroc.
• De ce fait, le Maroc considère caduc la résolution législative du PE concernant un nouveau protocole dans le domaine de la pêche entre le Maroc et l’UE.

En dépit des éléments qui ont été développés ci-dessus démontrant l’entière responsabilité de la CE dans le rejet du protocole, le Conseil de l’UE a adopté en février 2012 une nouvelle décision autorisant la CE à ouvrir des négociations avec le Maroc pour un nouveau protocole à l’APP dans le secteur de la pêche.

Ce mandat de négociation, fait abstraction de la position de la partie marocaine vis-à- vis de certains points sensibles.

En effet, les directives de négociations prévoient des éléments à caractère éminemment politique et dépassent le cadre d’un protocole régissant les conditions techniques, commerciales et financières devant permettre aux navires européens d’opérer dans la ZEE du Royaume du Maroc.

Parmi les conséquences du rejet du protocole par le PE, il importe de constater l’existence d’un chevauchement entre la durée de l’APP et celle du futur protocole. La durée de vie du protocole devrait être égale à celle de l’APP ; aussi la durée de celui-ci devrait coïncider avec la durée de vie restante de l’APP qui a été reconduit de manière tacite le 28 février 2011 en même temps que l’entrée en vigueur provisoire de l’extension d’un an du protocole (28/02/2011 au 27/02/2012). Or, la CE propose une durée de 4 ans pour le futur protocole qui viendrait à terme du delà de la date d’expiration de l’APP. Quelles seraient les conséquences d’une telle proposition pour notre pays ?

Compte tenu des considérations susmentionnées, il apparaît clairement que la CE, le PE et l’Espagne dans une moindre mesure assument l’entière responsabilité de la situation que traverse le dossier des relations Maroc-UE dans le domaine de la pêche.

En réponse à la demande de l’UE d’ouvrir des négociations avec le Maroc pour un nouveau protocole, la CE et les Etats membres concernés par ce protocole devraient prendre leur responsabilité notamment vis-à-vis de la dimension politique de ce dossier.

S’agissant de la note de la DG MARE sur les « principes généraux devant guider la négociation », elle appelle de la part de cette Mission les remarques et observations suivantes :

• Le document passe sous silence les raisons qui ont abouti en décembre 2012 au rejet de l’extension du dernier protocole pêche 2011-2012 par le PE.
• Le titre du document laisse penser que la partie européenne est déjà dans une logique de négociation plutôt que dans celle de discussion exploratoire telle que convenue entre la responsable européenne et les autorités marocaines.
• Le document des services de la CE continue d’aborder le dossier de la coopération pêche avec notre pays sans en appréhender la spécificité de l’APP Maroc-UE qui se distingue des accords que l’UE a conclus avec d’autres Etats côtiers notamment par les pêcheries artisanales concernées, par la diversité des espèces cibles et par la proximité des eaux maritimes marocaines aux navires européens ainsi que par le niveau de développement du secteur national de la pêche.

• La DG MARE a structuré son projet en 3 parties, la 1^ère consacrée à l’exploitation durable des ressources, la 2^ème traite des retombées socio-économiques partagées et la dernière au renforcement de la gouvernance.
• La CE semble, d’une part, ignorer totalement le contexte et les péripéties qui ont mené au rejet du protocole, et d’autre part, ne pas tenir compte des lignes rouges politiques au-delà desquelles aucun accord n’est possible.
• Dans leur papier, les services de la CE ne font en aucun moment état des insuffisances, des lacunes et des manquements dans la gestion (faiblesse capacité de gestion,..) de l’APP depuis 2007 qui sont en grande partie à l’origine de certaines appréciations négatives du rapport d’évaluation des experts reprises par certains eurodéputés pour critiquer ledit accord.
• De même, la DG MARE ne tient pas compte de la conclusion du rapport des experts précité qui souligne que l’approche actuelle de la CE en matière d’APP est limitée pour le cas de l’APP Maroc-UE dans la mesure où le niveau de développement du secteur national des pêches dépasse le cadre de coopération proposé par le volet des accords de pêche tel que défini dans la dimension externe de la Politique Commune de la Pêche (PCP).
• Dans ce document, la DG MARE suggère de participer à l’élaboration des mesures de gestion et demande également de tenir compte des recommandations des Organisations Régionales de Gestion de la pêche (ORGP) alors que les avis scientifiques relèvent des services des autorités compétentes de l’Etat côtier partenaire sur la base de leurs propres données scientifiques.
• La CE a l’intention d’exiger des informations sur l’effort de pêche réel attribué par le Maroc à d’autres partenaires (autres accords de pêche, affrètement, etc…).

• Suivi des prises accessoires : la CE propose de renforcer simplement le suivi des prises accessoires. Mais, eu égard au ciblage systématique par certains navires des espèces –non autorisées-à haute valeur commerciale, il importe soit de ne tolérer aucune prise accessoire soit de prévoir une redevance spéciale à payer à la partie marocaine en fonction du poids et du prix sur le marché de l’espèce pêchée.
• L’interdiction de la pêche aux requins y compris au niveau de la pêche accessoire doit être formalisée dans le texte du protocole.
• Afin de lutter contre les rejets systématiques de poissons et de réduire les captures de poissons non désirées, il y a lieu de proposer une indemnisation forfaitaire en fonction des rejets constatés lors de la mise en œuvre de l’APP.
• « Retombées économiques partagées » : dans le deuxième point du document, la DG MARE introduit une nouvelle notion de « Retombées économiques partagées » !! Mais entre qui et qui ?
• Simplification des dispositions techniques du protocole : cette proposition de simplification aurait pour but de vider certaines obligations de leur sens comme celles concernant le débarquement dans les ports marocains, l’embarquement des marins et des observateurs scientifiques et d’apporter des modifications relatives à la zone de pêche.
• Le document en question souligne que le développement du secteur de la pêche auquel contribuera le protocole se fera « dans l’intérêt de toutes les populations locales concernées ». Une telle précision qui suggère une distinction entre marocains ne peut pas être admise par la partie marocaine. Il faut noter cependant que le DPM avait accepté d’inclure dans le procès verbal de la dernière réunion de la commission mixte de l’APP tenue à Rabat les 2-3 février 2010, une référence à cette question dans les termes suivants(« A la demande de la Commission la partie marocaine fournira des informations additionnelles sur les retombées économiques et sociales générées par les activités de pêche et l’appui sectoriel prévu par l’accord »). A l’occasion d’une autre réunion technique du mois d’août sanctionnée par un PV, la partie européenne a introduit une nouvelle obligation en demandant au DPM de préciser « les bénéficiaires » (en tant que critère-nouveau-) dans le rapport que doit remettre le DPM sur les retombées économiques et sociales de l’appui sectoriel (article 7-1 du protocole).
• Gouvernance renforcée : le point relatif au respect des droits de l’homme ne devrait pas être accepté par notre pays sous prétexte de vouloir s’assurer de faire bénéficier les populations des retombées de l’APP. La CE ne fait qu’étendre cette obligation à laquelle sont soumis les Etats ACP en vertu de l’accord de coopération qui lie les deux parties. Etant donné que le Maroc n’est pas partie prenante de l’Accord de Cotonou et que cette question n’a jamais figuré dans les Conventions de financement conclues entre l’UE et le Maroc, cette référence est irrecevable.
• Il y a lieu de relever l’existence d’un problème de synchronisation entre le moment de définition des projets et actions à financer (commission mixte) et la date de perception du montant de l’appui sectoriel auquel il faut ajouter les difficultés liées au respect des délais liés à la Loi de Finances ainsi que la durée nécessaire pour lancer la réalisation desdits projets.

• Présentation annuelle par le Maroc  d’un rapport annuel sur l’utilisation de l’appui sectoriel : dans le cadre des APP, il est rappeler que les textes de proposition de Règlement du Conseil lors du processus européen d’adoption précisent que l’utilisation de la contrepartie financière (CF) versée par l’UE dans le cadre de l’accord est laissée à l’entière discrétion (ou est de la seule responsabilité de l’Etat tiers) du pays tiers souverain concerné.
• Rejeter la proposition de découplage de la CF : la CE propose de procéder au découplage de la compensation financière en répartissant l’enveloppe à verser entre un montant en contrepartie de l’accès à la ressource et un autre dédié au financement du développement du secteur national de la pêche.
• En réponse à cette proposition de la DG MARE, il serait opportun de réfléchir à l’utilité de l’affectation additionnelle du montant de la CF dédié à l’appui sectoriel au Programme Indicatif National (PIN) de façon à contourner la question des retombées socio-économiques en adoptant et acceptant les clauses prévues dans les conventions de financement (dont le texte ne prévoit aucune clause sur les droits de l’homme ni sur les retombées,…). Encore faut-il que la Commissaire admette le principe du transfert d’une ligne budgétaire à une autre relevant d’un autre Commissaire ?
• Dans tous les cas de figures, il serait hautement recommandé de réserver la plus grande partie de la CF à l’accès à la ressource et de réduire d’autant celle destinée à appuyer la restructuration du secteur de la pêche.
• La prise en compte des points susmentionnés mérite toute l’attention et la vigilance requises dans la mesure où leur respect par la partie européenne conditionne une bonne mise en œuvre du futur protocole car ces éléments n’ont pas été toujours honorés par les navires européens ni sanctionnés par le DPM étant donné l’absence de mesures appropriées dans le texte du protocole.
• La souplesse dont a fait montre la partie marocaine concernant le respect des dispositions de l’APP a été contreproductive étant donné les sous déclarations des captures pêchées par les navires européens qui ont conduit à conclure que l’APP n’est pas rentable pour l’UE, etc.
• Enfin, parallèlement aux points susmentionnés, la partie marocaine est invitée à prendre en compte dans les futures discussions les considérations ci-dessous :

1. Parmi les préalables à la négociation d’un nouveau protocole à l’APP, la nécessité de réaliser une évaluation conjointe faisant état avec toute objectivité des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de l’APP tout en identifiant la responsabilité de chacune des parties vis-à-vis du respect ou non respect des dispositions de l’accord, du protocole et de son annexe. Une telle évaluation permettrait de faire le diagnostic sur les forces et les faiblesses du texte et d’en tirer les leçons pour une meilleure rédaction du texte du futur protocole.
2. Remboursement de la CF : la CE ne devrait même pas demander le remboursement eu égard à la décision du Maroc d’accorder à l’UE une entrée provisoire du protocole. Ce point devrait être réglé en dehors des discussions exploratoires pour un nouveau protocole car il s’agit d’un nouvel exercice du moment que le protocole 2011-2012 a été rejeté par le PE. Ne pas oublier dans l’estimation des montants à rembourser de déduire les périodes de repos biologique et trouver une formule appropriée pour le cas du quota stock C.

3. La partie marocaine devrait rejeter toute demande relative à la fourniture du rapport sur la programmation prévu dans le protocole précédent étant donné que l’UE a dénoncé le protocole et de ce fait la partie marocaine n’est pas tenue de présenter un quelconque document ou le cas échéant donner des explications sur l’utilisation ultérieure de l’appui sectoriel. Le protocole stipulait que le suivi est possible au-delà de l’expiration de la durée du protocole mais ce dernier a été abrogé unilatéralement avant le 27 février 2012.
4. Rejeter formellement toute entrée en vigueur provisoire du futur protocole compte tenu de l’issue du protocole précédent.
5. Durée du protocole : à la différence de la DG MARE qui mentionne une durée du protocole de 4 ans, les directives européennes de négociations ne précisent pas la durée comme ce fut le cas pour l’extension du protocole.
6. Veiller à ce que les travaux des réunions de la Commission mixte en charge du contrôle de l’application de l’APP n’aboutissent pas à des amendements des dispositions de l’accord et du protocole.
7. Tirer les leçons de gestion de l’APP durant les 4 années et 9 mois du protocole rejeté en appliquant rigoureusement et sans complaisance les dispositions du futur nouveau protocole ;
8. Au cas où l’utilisation du montant réservé à l’appui sectoriel est soumis à des conditions comme le demande la CE, il serait utile de s’assurer une flexibilité dans son affectation ;
9. Prévoir un article par lequel la CE s’engage de manière explicite à assurer par les navires européens opérant dans la ZEE marocaine le respect de toutes les dispositions réglementaires et toutes les clauses du protocole;
10. La question des retombées économiques de l’APP (volet appui sectoriel) est applicable à l’ensemble des Etats côtiers signataires d’accord de pêche avec l’UE (conclusions du Conseil de l’UE 19/3/12) et donc pourrait être admise sous réserve de prévoir une clause spécifiant le type de retombées sur l’ensemble du territoire marocain. A cet égard, notre pays devrait fixer lui-même les indicateurs quantifiables à présenter ;
11. Réviser à la hausse la contrepartie financière pour tenir compte de la dépréciation de l’euro et de l’évolution du prix du poisson entre 2005 et 2012 voire 2013 ;
12. Refuser la règle de proportionnalité entre l’effort de pêche et le niveau de la contrepartie financière.

En guise de conclusion, il convient de souligner que de manière générale, le volet actuel des APP prévu dans la cadre de la politique externe de la Politique Commune de la Pêche (PCP) en vigueur semble inadapté aux relations de coopération halieutique Maroc-UE.

L’offre européenne en la matière en plus des difficultés politiques qu’elle génère ne correspond pas dans sa démarche et dans son contenu à la logique de la stratégie nationale Halieutis.

Le secteur de la pêche national a besoin de développer ses industries de transformation, de valorisation et des industries annexes en général, besoin auquel malheureusement les APP ne répondent pas.

Le niveau de développement du secteur halieutique national semble par conséquent en avance par rapport au contenu du cadre de coopération qu’offre l’UE au Maroc.

Aussi, convient-il de mettre à profit la période durant laquelle les navires de pêche européen impactés par le rejet du PE bénéficient de l’indemnisation européenne pour mener une réflexion conjointe sur les voies et moyens pour définir un cadre idoine pour les relations de coopération halieutique Maroc-UE qui dépasseraient le cadre conventionnel proposé à ce jour.

Enfin, et sans préjuger des conclusions de la réunion des 6 et 7 juin 2012, il serait judicieux de gérer de manière optimale les négociations à venir et la finalisation du futur protocole en parallèle avec le calendrier politique notamment celui afférent à la question nationale.

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