L’accord entre le Maroc et le Front POLISARIO, approuvé par le Conseil de sécurité en 1991, établissait que la MINURSO devait actualiser le recensement réalisé par l’Espagne en 1973, en sa qualité de puissance administrante du territoire (qualité qui, il convient de le rappeler autant de fois que nécessaire, est toujours la sienne), dans un délai de six mois. La population devait choisir entre deux options : l’indépendance du Sahara occidental ou l’intégration du territoire au Maroc.
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50 ans depuis la fin du Sahara espagnol
Pourquoi l’autonomie n’est ni ne sera jamais la solution, si elle n’est pas décidée librement par les Sahraouis
Juan Soroeta, 15 / 11 / 25
La résolution 2797 (2025) du Conseil de sécurité, adoptée le 31 octobre dernier, a suscité toutes sortes de titres dans la presse, qui ne correspondent pas toujours à la réalité. Dans le monde des réseaux sociaux dans lequel nous vivons, ces titres constituent souvent l’essentiel – voire la totalité – de l’information qui parvient à l’opinion publique. Et ceux qui les rédigent en sont conscients. Des titres tels que « l’ONU avalise le plan d’autonomie du Maroc comme base d’une solution au Sahara et marginalise la voie de l’autodétermination » manquent délibérément à la vérité. Il semble donc nécessaire d’apporter quelques précisions quant à son contenu et à ses conséquences.
Contrairement à ce que l’on affirme souvent, les Nations unies ne sont pas responsables de tous les maux qui accablent la société internationale, leur capacité à imposer des solutions juridiques ou politiques aux nombreux conflits qui jalonnent la géographie mondiale ayant été fortement limitée par les États qui ont créé l’Organisation en 1945. Le droit de veto que se sont réservé les membres permanents du Conseil de sécurité empêche non seulement la résolution de conflits tels que ceux de la Palestine, du Sahara occidental ou de l’Ukraine – pour ne citer que les plus connus en Occident –, mais également même d’aborder d’autres conflits tout aussi graves, voire plus, comme celui du Tibet. Il convient de reconnaître que le reste des organes de l’ONU accomplissent leur travail… lorsque ces États le leur permettent.
Le Conseil de sécurité est un gouvernement autoritaire auquel le droit international importe peu ou pas du tout
Cette introduction vise à préciser que, dans les lignes qui suivent, je n’entends pas analyser la responsabilité de l’ONU dans le naufrage du droit international vers lequel semble conduire le nouvel unilatéralisme des États-Unis et le suivisme d’organisations internationales telles que l’Union européenne, mais celle de son pouvoir exécutif : le Conseil de sécurité. Le Conseil est un gouvernement autoritaire auquel le droit international importe peu ou pas du tout, et qui n’est soumis, contrairement à ce qui se produirait dans un État de droit, ni au contrôle du pouvoir législatif (l’Assemblée générale n’en est pas un), ni à celui du pouvoir judiciaire (la Cour internationale de Justice ne peut apprécier la légalité des résolutions du Conseil). Bien au contraire, l’Assemblée générale comme la CIJ ont clairement affirmé que la solution du conflit sahraoui – qui n’est pas un conflit entre le Maroc et le Front POLISARIO, mais entre le Maroc et la société internationale – passe nécessairement par la tenue d’un référendum d’autodétermination dans lequel le peuple sahraoui (et non les colons marocains) décide librement entre deux options : l’indépendance du territoire ou son intégration au Maroc. L’autonomie est une forme d’intégration. Un référendum théorique dans lequel on demanderait au peuple sahraoui s’il souhaite ou non une autonomie pour le territoire sous souveraineté marocaine ne constitue pas l’exercice du droit à l’autodétermination que tous les organes principaux de l’ONU lui reconnaissent. Sans l’option de l’indépendance, il ne peut être question d’autodétermination.
La résolution que j’analyse est adoptée chaque année, avec des modifications plus ou moins importantes, depuis plus de trois décennies, afin de proroger le mandat de la MINURSO au Sahara occidental. Il convient ici de rappeler la signification de cet acronyme : Mission des Nations unies pour l’Organisation d’un Référendum au Sahara occidental. Cela fait de nombreuses années que l’État qui occupe militairement le territoire, le Maroc, tout comme son complice nécessaire, la France, tentent de faire disparaître ce « R » de la dénomination de cette opération des Nations unies, car il rappelle clairement la raison de sa présence dans le territoire : organiser le référendum d’autodétermination que le Maroc et le Front POLISARIO avaient accepté pour mettre un terme au processus de décolonisation du territoire.
Sans l’option de l’indépendance, il ne peut être question d’autodétermination
L’accord entre le Maroc et le Front POLISARIO, approuvé par le Conseil de sécurité en 1991, établissait que la MINURSO devait actualiser le recensement réalisé par l’Espagne en 1973, en sa qualité de puissance administrante du territoire (qualité qui, il convient de le rappeler autant de fois que nécessaire, est toujours la sienne), dans un délai de six mois. La population devait choisir entre deux options : l’indépendance du Sahara occidental ou l’intégration du territoire au Maroc. Le mandat du Conseil de sécurité prévoyait également que, jusqu’à la tenue du référendum, la MINURSO devait contrôler le cantonnement des armées sahraouie et marocaine (le 6 septembre 1991, le cessez-le-feu entra en vigueur après quinze années de conflit armé) et garantir que la campagne référendaire se déroule avec toutes les garanties de liberté.
Bien que, comme évoqué ci-dessus, le plan prévoyait l’achèvement du processus d’identification des personnes devant figurer sur les listes électorales dans un délai de six mois, après dix années durant lesquelles le Maroc retarda indéfiniment le processus de manière flagrante, la MINURSO parvint à conclure son travail en 2000. Contrairement à ce qu’affirment publiquement certains responsables politiques espagnols travaillant pour le lobby marocain – parmi lesquels figurent au moins deux anciens présidents du gouvernement et un ancien ministre socialiste –, le recensement est achevé. Il se trouve au siège de l’ONU à New York. Aucun problème technique n’empêche d’organiser le référendum sur la base de ce recensement. La seule raison pour laquelle il n’a pas lieu est l’absence de volonté politique. Lorsque l’ONU rendit public le recensement, Mohammed VI déclara qu’il ne permettrait jamais la tenue d’un référendum d’autodétermination, pour une raison très simple : le résultat serait l’indépendance du Sahara occidental. La France, par son veto, a empêché depuis lors l’application du droit international, ce qui conduisit le Secrétaire général de l’époque, Kofi Annan, à explorer de nouvelles voies, politiques cette fois, en marge du droit international. L’envoyé chargé de négocier ces options était l’ancien secrétaire d’État américain James Baker.
Il n’existe aucun obstacle technique à la tenue du référendum sur la base de ce recensement. La seule raison pour laquelle celui-ci n’est pas organisé est l’absence de volonté politique.
En 2003, le Conseil de sécurité a approuvé le « Plan Baker II », une voie politique qui s’écartait du droit international afin de favoriser les prétentions annexionnistes du Maroc. Ce plan prévoyait une autonomie de cinq ans durant laquelle les Sahraouis seraient gouvernés par des représentants élus dans des élections libres auxquelles participeraient « seulement » les Sahraouis inscrits sur le recensement de la MINURSO. À l’issue de ces cinq ans d’autonomie limitée, un référendum d’autodétermination devrait être organisé, auquel prendraient part les Sahraouis inscrits sur le recensement de la MINURSO… ainsi que les « résidents de bonne foi » (sic) arrivés sur le territoire entre 1975 et 1999. Il s’agissait là d’une manière inacceptable d’éviter de nommer les choses : les colons marocains ne sont pas des « résidents de bonne foi », mais de mauvaise foi, leur présence sur le territoire constituant une violation grave de l’article 49 de la IVe Convention de Genève de 1949, qui interdit le transfert, par la Puissance occupante, d’une partie de sa propre population civile dans le territoire occupé. Le droit international reconnaît le droit à l’autodétermination des peuples ; non celui de prétendus « résidents de bonne foi ».
Bien que, déjà à cette époque, le nombre de colons fût deux fois supérieur à celui des Sahraouis, et bien qu’il eût conscience de la partialité de ce plan et du danger qu’il comportait, le Front POLISARIO l’accepta, preuve supplémentaire de sa bonne foi et de jusqu’où il était prêt à aller pour résoudre le conflit. Cette décision fut vivement contestée par une partie du peuple sahraoui, qui ne comprenait pas ce revirement de ses représentants. Mais le mouvement de libération nationale était convaincu que le Maroc, comme cela s’est finalement produit, allait rejeter le plan. La raison de ce refus fut clairement exposée devant le Parlement français par l’Envoyé personnel du Secrétaire général de l’époque, Peter Van Walsum : « Le Maroc ne fait pas confiance au vote de ses citoyens. » Ce diplomate néerlandais quitta d’ailleurs ses fonctions après les critiques virulentes du Front POLISARIO, indigné par une affirmation désormais ancrée dans l’esprit des États qui défendent l’autonomie : « L’indépendance n’est pas un objectif réaliste. » On en voit aujourd’hui les conséquences…
À cette époque, le Maroc présenta une première proposition d’autonomie qui fut simplement ignorée en raison de sa vacuité. En 2007, il présenta « l’Initiative pour la négociation d’un statut d’autonomie », le plan d’autonomie auquel renvoie la résolution 2797 (2025). Ce plan vise à instaurer sur le territoire une autonomie à l’issue de laquelle serait organisé un référendum d’autodétermination « dans le cadre de la souveraineté et de l’unité » marocaines. Une autodétermination dans le cadre de la souveraineté d’un État est un oxymore.
Sans conditions préalables, alors même que l’une des parties, le Maroc, a déjà affirmé de manière catégorique qu’elle n’acceptera jamais un référendum d’autodétermination ?
Depuis lors, un changement significatif — bien que non décisif — s’est produit dans la terminologie employée par le Conseil de sécurité. Les projets de résolution sont rédigés par le « Groupe des amis du Sahara occidental », qui devrait en réalité s’appeler le « Groupe des amis du conflit du Sahara occidental », car loin de rechercher une solution respectant les droits du peuple sahraoui, il soutient ouvertement la consolidation de l’occupation du territoire. Il est composé de quatre membres permanents du Conseil de sécurité (les États-Unis, la Russie, le Royaume-Uni et la France) ainsi que de l’Espagne. C’est de leurs propositions que provient cette modification, peu subtile, de la terminologie utilisée dans les résolutions : le mot « référendum » y a été progressivement relégué, jusqu’à presque disparaître — même s’il reste, malgré eux, inscrit dans la dénomination de la MINURSO. Dans cette résolution, le Conseil enjoint les parties, le Maroc et le Front POLISARIO (il reconnaît au moins que le mouvement de libération nationale sahraoui est l’autre partie, ce que le Tribunal de l’Union européenne et l’Union européenne elle-même feignent encore d’ignorer), à négocier en vue de parvenir à une « solution politique » — et non juridique — qui soit « mutuellement acceptable » (plaçant sur un pied d’égalité l’occupant et la victime de l’occupation)… « respectant le droit à l’autodétermination ». Ces négociations doivent être menées « sans conditions préalables ». Le respect du droit international ne constitue-t-il pas déjà une condition préalable ? Sans conditions préalables alors que l’une des parties, le Maroc, a déclaré avec force qu’il n’acceptera jamais un référendum d’autodétermination ?
La nouveauté ayant fait les gros titres, comme indiqué plus haut, est que le Conseil est allé un pas plus loin en affirmant que cette négociation doit être menée « sur la base du Plan d’autonomie proposé par le Maroc », celui-ci n’étant plus seulement la base « la plus sérieuse et crédible » pour parvenir à une solution du conflit, mais désormais la « plus réalisable ». De la pure realpolitik. Si le Conseil de sécurité renonce à son obligation d’appliquer la Charte des Nations Unies pour rechercher des « solutions pratiques, viables ou réalistes », il devrait alors indiquer à l’Ukraine qu’elle ferait mieux d’oublier les parties de son territoire occupées par la Russie, car il serait peu réaliste de penser que cet État s’en retirera. De même, il devrait signaler à la Palestine (État non membre de l’ONU, mais État tout de même) que sa population doit abandonner sa terre, car compte tenu de la puissance militaire d’Israël, il n’est pas réaliste d’imaginer qu’il se retirera : la solution à deux États « n’est pas réaliste ». C’est, en fin de compte, ce que souhaitent les États-Unis de Trump : consolider le statu quo des divers conflits comme solution la plus pratique et la plus simple, et abandonner définitivement le droit international et le multilatéralisme. C’est malheureusement la direction que semble prendre le Conseil de sécurité.
Comme plusieurs États ont décidé de violer le droit international, le Conseil de sécurité estime que cette violation peut constituer la base pour trouver une solution.
Cette tendance dangereuse est présente dans la raison invoquée par le Conseil pour inclure la référence expresse à l’autonomie — l’option de l’intégration au Maroc — comme voie de « solution » au conflit : « le soutien exprimé par de nombreux États Membres à la proposition d’autonomie du Maroc (…) en tant que base pour une solution juste, durable et mutuellement acceptable du différend ». En d’autres termes, le Conseil justifie la référence à l’autonomie par le fait que plusieurs États, parmi lesquels les États-Unis et la France, ont expressément reconnu la souveraineté du Maroc sur le territoire sahraoui. Cette reconnaissance (comme l’a déjà affirmé en 2018 l’Avocat général de la CJUE, Melchior Wathelet, dans ses conclusions sur la légalité des accords de pêche entre le Maroc et l’Union européenne) engage la responsabilité internationale de son auteur, pour avoir contribué à la consolidation d’une violation grave du droit international, à savoir l’interdiction d’acquérir un territoire par la force. L’argument ne pourrait être plus inquiétant ni plus éloigné de l’orthodoxie qui doit régir le droit international : puisque plusieurs États ont décidé de violer le droit international, le Conseil de sécurité considère que cette violation peut servir de base à une solution.
La résolution 2797 (2025) proroge pour un an le mandat de la MINURSO, lequel ne change pas : sa fonction principale demeure de garantir l’exercice du droit à l’autodétermination du peuple sahraoui. Par ailleurs, elle ne reconnaît en aucun cas la souveraineté du Maroc sur le Sahara occidental. Certes, la résolution a été adoptée par 11 voix pour, 3 abstentions (Chine, Pakistan et Fédération de Russie) et aucune voix contre (l’Algérie n’a pas pris part au vote). Mais après le vote, les représentants de plusieurs membres du Conseil de sécurité qui avaient voté pour (le Royaume-Uni — membre permanent —, le Danemark et la Slovénie), s’étaient abstenus (la Fédération de Russie, la Chine et le Pakistan) ou étaient absents au moment du vote (l’Algérie), ont expressément affirmé que leur vote, abstention ou absence ne constitue en aucun cas une telle reconnaissance. Ce qui est préoccupant, comme l’a souligné l’ancien Envoyé spécial du Secrétaire général pour le Sahara occidental, Christopher Ross, c’est « l’ambiguïté » de la résolution quant à la souveraineté marocaine, qu’elle n’affirme ni ne dément.
L’obsession pathologique de Trump d’obtenir le prix Nobel de la paix en « résolvant » des conflits internationaux — fût-ce par la contrainte ou la coercition militaire — transparaît explicitement dans cette résolution : le projet de résolution présenté par les États-Unis inclut les remerciements du Conseil… au Conseil lui-même, pour son travail infatigable dans la recherche d’une solution. Staffan De Mistura, actuel Envoyé personnel du Secrétaire général, a salué cette implication sans précédent des États-Unis dans la résolution du conflit, ce qui est d’autant plus surprenant. Or les États-Unis n’ont pas toujours soutenu l’occupation militaire marocaine. Ainsi, par exemple, leur Congrès a explicitement exclu le Sahara occidental du champ d’application des accords commerciaux avec le Maroc, considérant que le territoire ne faisait pas partie de cet État, et leur représentation au Conseil de sécurité proposa un jour d’élargir le mandat de la MINURSO afin d’y inclure expressément des compétences en matière de droits humains, compte tenu de leur violation systématique — proposition immédiatement opposée par le « champion mondial des droits humains » autoproclamé : la France. Avec l’arrivée de Trump à la Maison-Blanche, la position américaine changea radicalement. Dans les dernières semaines de son précédent mandat présidentiel, Trump reconnut la souveraineté marocaine sur le territoire sahraoui en échange de la « normalisation » des relations diplomatiques entre le Maroc et Israël — ce qui a stupéfié tant l’opinion publique marocaine que palestinienne, qui respectaient la monarchie alaouite en tant que supposé principal défenseur des droits du peuple palestinien. La réalité, bien connue de ceux qui suivent le conflit sahraoui depuis des décennies, est que le Maroc et Israël coopèrent depuis longtemps au développement de leurs occupations militaires respectives. Le mur qui divise en deux le territoire du Sahara occidental a été construit en plein conflit armé avec l’aide des États-Unis, de la France… et d’Israël. Aujourd’hui, Trump est pressé d’obtenir une solution au Sahara occidental afin de rendre visible son efficacité dans la résolution de conflits. Après un demi-siècle d’occupation militaire, le Conseil s’est soudainement empressé : la résolution souligne « l’urgence pour les parties de parvenir à ladite solution de ce différend ».
Le Conseil semble oublier que l’ONU reconnaît la légitimité du recours à la force pour faire face à la colonisation.
Autre élément frappant de cette résolution, qui éclaire l’obsession de Trump de résoudre personnellement le conflit, est que — malgré l’inégalité des forces et malgré le blocus médiatique existant — il y a actuellement un conflit armé au Sahara occidental. La résolution souligne « l’importance de respecter le cessez-le-feu et d’éviter tout acte mettant en danger le processus politique ». Le Conseil semble oublier que l’ONU reconnaît la légitimité du recours à la force pour lutter contre la colonisation…
En résumé, par cette résolution, le Conseil de sécurité soutient une solution politique — et non juridique — qui soit mutuellement acceptable (plaçant au même niveau l’occupant et la victime de l’occupation militaire), « fondée sur un compromis compatible avec les principes et objectifs de la Charte des Nations Unies, y compris le principe de l’autodétermination ». Il n’est pas souhaitable que l’option de l’autonomie soit incluse expressément dans la résolution, même si elle n’est proposée que comme « solution la plus réalisable » et non comme la seule, ainsi que le voulaient les États-Unis et la France, car elle reflète cette inquiétante dérive vers l’unilatéralisme américain. Mais dès lors que la nécessité de respecter le droit international — et, en particulier, le droit à l’autodétermination du peuple sahraoui — est également rappelée, peu de choses changent. En tout état de cause, malgré toutes les précautions, les Sahraouis doivent tirer parti de cette soudaine urgence du Conseil de sécurité à trouver une solution définitive pour modifier la situation actuelle. Bien que le passage du temps ne serve pas à justifier et consolider une violation grave du droit international (en 2019, la Cour internationale de Justice a déclaré que la décolonisation de l’archipel des Chagos, réalisée par le Royaume-Uni — en 1965 ! —, était contraire au droit à l’autodétermination), il est clair que le temps ne joue pas en faveur du peuple sahraoui. La colonisation du territoire se trouve dans sa phase finale. Aujourd’hui, 80 % de la population du territoire est constituée de colons. Il est urgent de l’arrêter.
La colonisation du territoire se trouve dans sa phase finale. Aujourd’hui, 80 % de la population du territoire est constituée de colons. Il est urgent de l’arrêter.
La référence réitérée des organes politiques des organisations internationales (ONU, UE…) et des États impliqués (notamment le nôtre) à la nécessité d’augmenter l’aide humanitaire destinée aux camps de réfugiés de Tindouf — charité paternaliste destinée à masquer le fait que ceux qui l’accordent sont les véritables responsables du maintien de cette situation — figure également dans cette résolution. Le Conseil de sécurité exprime sa « profonde préoccupation » quant à l’insuffisance de l’aide humanitaire actuelle et « encourage vivement » les États à l’augmenter. L’aide humanitaire est une arme à double tranchant : d’une part, elle est indispensable à la simple survie de la population vivant dans les camps en Algérie ; mais, d’autre part, elle sert à soulager les consciences et contribue à la perpétuation du conflit. En tout état de cause, il n’y aura pas de solution sans tenir compte des réfugiés sahraouis.
L’histoire l’enseigne : sans justice, il n’y a pas de paix. La répression policière et militaire contre le peuple sahraoui dans sa propre terre — malgré l’arrivée massive de colons marocains — n’a pas réussi à briser la résistance à l’occupation, laquelle perdurera jusqu’à ce que le conflit soit résolu dans le respect du droit international. Pour cela, il n’est nul besoin de recourir à des « solutions imaginatives », comme le proposait jadis le tout nouveau Secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-Moon. La seule solution conforme au droit international est l’application de l’accord librement conclu par le Maroc et le Front POLISARIO en 1991 : la tenue d’un référendum d’autodétermination, avec les personnes inscrites sur le recensement de la MINURSO et avec les deux options prévues — indépendance ou intégration — et non une seule, comme semble le suggérer le Conseil de sécurité, l’autonomie n’étant qu’une variante de l’intégration.
Je conclus par une question à laquelle le Conseil ne répondra jamais, car il devrait admettre qu’il ignore le droit international comme voie nécessaire de résolution du conflit : pourquoi les parties devraient-elles négocier un nouvel accord alors qu’elles l’ont déjà fait librement en 1991, un accord dans lequel était déjà prévue — comme l’exige aujourd’hui la Résolution 2797 (2025) — « une solution politique définitive et mutuellement acceptable prévoyant l’autodétermination du peuple du Sahara occidental » ?
Juan Soroeta Liceras est professeur de droit international public à l’Université du Pays Basque (UPV/EHU) et président de l’AIODH (Association internationale pour l’observation des droits humains).
Traduction de Moisés Ponce de León Iglesias, Université Rennes 2, à partir de l’original en espagnol
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