Le fonctionnement des institutions : Démocratie et parti dominant
par Dmitri-Georges Lavroff
ituée sur le point le plus occidental de la côte africaine, la République du Sénégal occupe une place privilégiée parmi les Etats de l’Afrique au sud du Sahara. C’est une terre de rencontre qui a su combiner harmonieusement le fonds de civilisation négro-africaine avec les apports successifs de l’islam arabo-berbère et des valeurs et techniques de l’Occident. La République du Sénégal, parce qu’elle est ouverte vers l’extérieur et constitue la porte occidentale d’une partie du continent africain, s’efforce, ayant conscience de la diversité et de la complémentarité des civilisations, d’être un lieu dans lequel la modération et l’équilibre sont des valeurs fondamentales.
La loi-cadre du 23 février 1956 permit au Sénégal, comme aux autres anciennes colonies, de se donner une assemblée territoriale élue au suffrage universel et au collège unique, et un conseil de gouvernement.
Avec le référendum sur l’adoption du projet de Constitution de 1958, le pays allait franchir une étape décisive de son développement politique. Il se prononça massivement en faveur de l’adoption du projet de Constitution et opta pour le statut d’Etat membre de la Communauté. La Constitution du 24 janvier 1959 établissait un régime parlementaire comportant une prépondérance de l’exécutif. Avec une assemblée élue pour cinq ans au suffrage universel direct et un gouvernement dirigé par un président du conseil responsable, la Constitution sénégalaise de 1959 adoptait la plupart des mécanismes établis par la Constitution française de 1958. En même temps, le Sénégal tenta avec le Soudan, au sein de la fédération du Mali, une expérience d’organisation fédérale pour essayer de pallier les inconvénients de la « balkanisation » de l’Afrique noire. Elle échoua : fondée au mois de janvier 1959, la Fédération du Mali éclata le 20 août 1960. Le Sénégal devenait un Etat unitaire, indépendant et souverain.
Du modèle parlementaire au régime de type présidentiel
La Constitution du 20 août 1960 tirait les conséquences de l’évolution politique de la République. Elle établissait un régime parlementaire très proche de celui défini par la Constitution française de 1958. Le président de la République, élu par un corps électoral comparable à celui établi alors en France, politiquement irresponsable et assurant par son arbitrage le fonctionnement régulier des institutions, exerçait les fonctions habituellement attribuées au chef de l’Etat en régime parlementaire. En face, le gouvernement dirigé par le président du conseil était investi par l’Assemblée nationale et politiquement responsable devant elle. Chargé de la détermination et de la conduite de la politique de la nation, le gouvernement assurait l’exécution des lois et disposait pour ce faire de l’administration et de l’armée.
Quant à l’Assemblée nationale élue au suffrage universel direct pour une durée de cinq ans, elle exerçait le pouvoir législatif dans un domaine limité selon la technique de la Constitution française de 1958. L’aménagement constitutionnel mis en place contenait les germes de la crise qui devait éclater au mois de décembre 1962. Le dualisme de l’exécutif entraîna une opposition entre le président de la République, qui, bien que politiquement irresponsable, ne pouvait pas se contenter de « régner », et le président du conseil, qui devait être l’homme le plus important dans une interprétation classique du régime parlementaire. Finalement la thèse défendue par le président de la République l’emporta : il conclut que la crise avait démontré que, pour le moment, le dualisme de l’exécutif ne correspondait pas aux besoins du Sénégal.
Le président de la République élabora un projet de Constitution qui fut soumis au référendum le 7 mars 1963. Les leçons de l’expérience passée furent effectivement tirées. Le modèle parlementaire était abandonné au profit d’une Constitution de type présidentiel. Quatre organes constitutionnels étaient créés : le président de la République, élu au suffrage universel direct pour une durée de quatre ans, gardien de la Constitution et titulaire du pouvoir exécutif ; l’Assemblée nationale, élue au suffrage universel direct au scrutin majoritaire sur une liste nationale, qui détient le pouvoir législatif ; la Cour suprême, les cours et tribunaux qui exercent le pouvoir judiciaire, et un conseil économique et social, qui a un rôle consultatif. Les rapports entre les organes étaient, en principe, dominés par la règle de séparation entre les pouvoirs, fondamentale dans le modèle présidentiel.
La séparation des pouvoirs était effectivement respectée sur le plan organique ; le président de la République ne pouvait pas être renversé par l’Assemblée nationale et il n’avait pas le droit de la dissoudre. Par contre, il n’existait pas de véritable séparation fonctionnelle car le président de la République participait, notamment par l’initiative et le droit de recourir au référendum, à l’exercice de la fonction législative, il avait des pouvoirs exceptionnels et le pouvoir législatif de l’Assemblée nationale était limité. Ce déséquilibre en faveur de l’exécutif fut aggravé par la révision constitutionnelle du 20 juin 1967 qui attribuait, entre autres dispositions, au président de la République le droit de dissoudre l’Assemblée nationale au cours de la quatrième et de la cinquième année de son mandat.
Dualisme de l’exécutif et « domaine réservé »
Le 22 février 1970, le peuple sénégalais approuvait par référendum un nouveau projet de révision constitutionnelle préparé par le président de la République et soumis par lui à la Cour suprême et à l’Assemblée nationale. C’est ce texte, promulgué le 26 février 1973, qui est l’actuelle Constitution de la République du Sénégal. Les modifications importantes ainsi apportées à l’ancienne organisation transforment, à notre avis, la nature du régime présidentiel établi en 1963. La révision de la Constitution de 1963 introduit des éléments de régime parlementaire dans l’ancien cadre présidentiel. Il est probable que la crise que le Sénégal connut en 1968-1969 avec l’agitation étudiante et syndicale ainsi que la crainte des effets d’une « usure du pouvoir » résultant de la concentration de trop de responsabilités entre les mêmes mains expliquent le sens de la réforme.
Les organes constitutionnels ne sont pas fondamentalement modifiés. Le constituant de 1970 a maintenu le président de la République qui, politiquement irresponsable devant l’Assemblée, est élu au suffrage universel direct au scrutin majoritaire à deux tours pour une durée de cinq ans. Il n’est rééligible qu’une seule fois. L’unité de l’exécutif, déclarée indispensable en 1963, n’est pas maintenue. En effet, la Constitution crée un premier ministre qui, nommé par le président de la République, est placé à la tête du gouvernement. Le Sénégal est donc revenu à un dualisme de l’exécutif, mais il est aménagé pour maintenir la suprématie du président de la République. Celui-ci est le chef de l’Etat et dispose des pouvoirs qui sont traditionnellement attribués à cette autorité (droit de grâce, nomination des ambassadeurs, attribution des décorations, etc.). En outre, et c’est là une innovation, il dispose d’un « domaine réservé » qui comprend : les affaires étrangères, la défense nationale, les relations avec le pouvoir judiciaire. Dans ces matières, le président de la République agit directement, sans contreseing ministériel. Il exerce en outre un pouvoir général d’arbitrage et de direction qui s’exprime par la nomination du premier ministre et des ministres, la dissolution de l’Assemblée nationale quand celle-ci adopte une motion de censure, par des messages qu’il peut adresser à la nation et par le recours à la Cour suprême. En période de crise, il dispose des pouvoirs très étendus que lui donne l’article 47 de la Constitution, en vertu duquel il peut prendre « toute mesure tendant à rétablir le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et à assurer la sauvegarde de la nation à l’exclusion d’une révision constitutionnelle », « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate ».
Le gouvernement n’a pas de pouvoir autonome. Il applique la politique de la nation sous la direction du premier ministre dans tous les domaines qui ne sont pas réservés au président de la République. Il est bien évident que la nature des rapports entre le président de la République et le premier ministre est fondamentale. La Constitution établit une incontestable prédominance du premier qui, maître du domaine qui lui est réservé, contrôle le reste de la politique menée par le premier ministre, qu’il a choisi et nommé. Pourtant les choses ne sont pas aussi simples en fonction des rapports qui s’établissent entre le premier ministre et l’Assemblée nationale.
L’Assemblée nationale est l’organe législatif. Elle est élue au suffrage universel et au scrutin majoritaire sur une liste nationale. La conséquence importante de ce mode de scrutin est l’homogénéité politique de l’Assemblée nationale, qui comprend des représentants d’un seul parti. Ses pouvoirs sont essentiellement législatifs : « l’Assemblée nationale détient le pouvoir législatif. Elle vote seule la loi » (art. 56 de la Constitution). Son domaine d’intervention est limité par la détermination de matières législatives hors desquelles elle ne peut légiférer. Les dispositions inscrites dans l’article 34 de la Constitution française de 1958 ont fait école en Afrique noire ! Elle vote le budget, donne l’autorisation de ratifier les traités internationaux, intervient dans la procédure de révision de la Constitution.
Les organes judiciaires, dont la Cour suprême, qui est juge de la constitutionnalité, le Conseil économique et social et la Haute Cour de justice complètent ces organes constitutionnels.
La nature constitutionnelle du régime établi par le texte de 1970 dépend des rapports entre les organes. Il y a à cet égard matière à controverse entre spécialistes de droit constitutionnel. Les hautes autorités sénégalaises ont insisté sur la nature présidentielle du régime établi. L’irresponsabilité politique du président de la République, le fait que, élu au suffrage universel, il représente la souveraineté populaire au même titre que l’Assemblée nationale, peuvent être invoqués en faveur de cette interprétation. Mais, d’un autre côté, plusieurs arguments permettent de la mettre en cause.
Il y a le fait que la séparation organique et fonctionnelle, qui est le critère essentiel du régime présidentiel, n’est pas appliquée. Sur le plan fonctionnel, le président de la République participe à l’exercice du pouvoir législatif par l’initiative des lois, le droit de demander une seconde lecture des textes votés, la possibilité de légiférer par ordonnances soit sur habilitation, soit en vertu de ses pouvoirs exceptionnels. Sur le plan organique, la séparation des pouvoirs n’est pas non plus appliquée : le droit de dissolution de l’Assemblée nationale appartenant au président de la République est l’illustration de cette situation ; dans le même sens, le droit attribué à l’Assemblée de voter une motion de censure pour obliger le premier ministre à démissionner manifeste une interdépendance organique entre l’Assemblée nationale et un élément de l’exécutif.
Si on devait qualifier juridiquement ce régime constitutionnel, on ne pourrait que le déclarer « sui generis ». Il y a un mélange d’éléments du régime présidentiel en ce qu’ils renforcent l’autorité du président de la République et de pratiques propres aux régimes parlementaires rationalisés. De toute manière, le problème du constituant n’est pas de faire une Constitution qui satisfasse les professeurs de droit constitutionnel désireux (il y en a) de trouver exprimés dans un texte les modèles théoriques établis par la doctrine. Il s’agit de mettre en place un aménagement juridique qui, respectant la liberté des citoyens, assure un bon fonctionnement des institutions, compte tenu des circonstances de temps et de lieu et des objectifs politiques poursuivis. A cet égard, la Constitution de 1970 paraît satisfaisante. L’existence d’un président de la République, incarnation de l’unité de la nation, statuant seul dans les domaines les plus importants, assure la stabilité. La présence d’un premier ministre, responsable devant l’Assemblée nationale et le président de la République, qui mène la politique journalière sous le contrôle des représentants du peuple, permet au président de la République de prendre du recul et d’éviter l’usure du pouvoir. Bien sûr, il ne faut pas oublier l’hypothèse théorique d’un premier ministre qui, s’appuyant sur une majorité dans l’Assemblée, s’opposerait au président de la République. Ce n’est plus alors un problème de textes mais d’hommes et de circonstances politiques.
Le rôle de l’Union populaire sénégalaise
Le fonctionnement du régime dépend très largement des conditions politiques, économiques et sociales dans lesquelles les mécanismes constitutionnels sont amenés à fonctionner. Les partis politiques jouent un rôle fondamental. Le nombre et la nature des partis politiques modifient le sens des règles constitutionnelles.
Le Sénégal a, comme la très grande majorité des Etats d’Afrique noire, renoncé au pluripartisme qui était la règle au moment de l’indépendance. Il fut déclaré responsable de tous les maux : obstacle à l’unification nationale, facteur d’instabilité gouvernementale, gêne pour le développement économique, etc. Ces arguments, dont certains ont une valeur sûre et d’autres le sens d’un plaidoyer pro modo, ont conduit à la généralisation du parti unique dans les Etats d’Afrique noire. Au Sénégal, on a préféré la formule du parti dominant. Si le pluripartisme est constitutionnellement possible et s’il existe effectivement plusieurs formations, l’Union progressiste sénégalaise (U.P.S.) est le parti largement dominant. Majoritaire au moment de l’indépendance, l’U.P.S., au cours des années, a absorbé la plupart des partis d’opposition.
Les mécanismes électoraux favorisent largement sa position dominante. Le système de l’élection sur une liste nationale fait que l’U.P.S. est certaine de conquérir tous les sièges de l’Assemblée nationale. Dès lors, les partis d’opposition, dont les chances d’une victoire électorale sont nulles, sont contraints soit à la fusion avec l’U.P.S., soit à la lutte clandestine avec les risques que cela comporte.
La présence d’un parti dominant fait que le gouvernement est composé de ministres appartenant à une même famille politique. Ainsi les mécanismes constitutionnels perdent de leur intérêt. A quoi sert-il de prévoir, avec un grand luxe de détails, des procédures destinées à assurer une séparation entre les pouvoirs quand les membres de l’Assemblée nationale et les membres du bureau politique de l’U.P.S. délibèrent en commun des projets qui, voulus par le gouvernement, seront ultérieurement soumis à l’Assemblée nationale ? Dire du président de la République qu’il est politiquement irresponsable ne l’empêche pas d’être soumis à la confiance des membres du parti, dont les députés, en tant que secrétaire général de l’U.P.S.
Il apparaît que les structures constitutionnelles ont surtout un rôle de légitimation juridique des décisions qui sont arrêtées par les organes du parti. Il en va ainsi à tous les niveaux. Lors des élections, le peuple ratifie le choix des candidats, que l’on sait devoir être élus, par les organes du parti. La loi est la volonté du parti, corrigée par les avis de la Cour suprême, confirmée par l’Assemblée nationale composée comme on sait. Les ministres sont les membres les plus influents du parti, et le président de la République en est le secrétaire général et le premier ministre le secrétaire général adjoint.
Les gouvernants africains ont fait le choix d’une méthode pour concilier les impératifs du gouvernement de pays en voie de développement économique et de la construction nationale avec leur idéal démocratique. Le parti unique ou dominant présente d’incontestables avantages, mais il a l’inconvénient de faciliter les tentations autoritaires. En fin de compte, la réalisation de la démocratie ne dépend pas tellement des structures constitutionnelles, mais surtout de la volonté démocratique des dirigeants et de l’organisation démocratique du parti.
(2) Voir les chiffres cités par J.-L. Marques, la Politique financière et le développement économique du Sénégal, thèse, Clermont-Ferrand, 1971.
Dmitri-Georges Lavroff
Directeur du département de droit public et science politique de l’université de Bordeaux-I.
Le Monde diplomatique, février 1974
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